효율적 주파수 이용 정책 개발을 위한 주파수 대역 이용효율개선 우선순위 평가 방안

이 절에서는 전파법과 동법 시행령에서 제시된 전파자원 이용효율 개선에 필요한 고려사항들로부터 평가지표를 도출한다. 전파자원 이용효율개선 시책으로 전파법 제6조에 제시된 주파수 분배 변경, 주파수의 회수 또는 재배치, 새로운 기술방식으로의 전환, 주파수의 공동사용의 각 시책의 시행과 관련해 고려해야 할 사항은 그림 1과 같이 별도의 조항으로 규정되어 있다.

먼저 주파수 분배변경과 관련해서는 전파법 제9조에서 국방․치안 및 조난구조 등 국가안보․질서유지 또는 인명안전의 필요성, 주파수의 이용현황 등 국내의 주파수 이용여건, 국제적인 주파수 사용동향, 전파이용 기술의 발전추세, 전파를 이용하는 서비스에 대한 수요를 고려하도록 규정하고 있다.

주파수의 회수 또는 재배치의 경우, 전파법 제6조의2에 시행요건으로서 주파수 분배변경, 이용실적 저조, 대역정비 필요를 제시하고 있다. 이용실적을 판단하기 위한 기준의 경우 전파법 시행령 제6조에 규정된 바와 같이 해당주파수의 이용현황 및 수요전망, 전파이용기술의 발전추세, 국제적인 주파수의 사용동향, 국가안보 또는 인명안전 등의 공익적 필요성이 제시되어 있다. 또한 대역정비의 시행 요건은 전파법 시행령 제7조에 규정된 바와 같이 새로운 서비스의 도입 등을 위하여 여유 주파수의 확보가 필요한 경우, 전파이용기술의 발전 등으로 점유주파수대폭의 변경이 필요한 경우, 혼신의 방지를 위하여 필요한 경우, 그 밖에 주파수 이용효율의 개선 등을 위하여 대역정비가 필요하다고 인정되는 경우이다.

주파수 공동사용은 전파법 제6조의3에서 공동사용의 범위와 조건, 절차, 방법 등에 관한 기준을 정해 고시하도록 규정하고 있으나, 현재 고시는 마련되어 있지 않는 상황이다. 해당 내용을 정리하면 표 5와 같다.

표 5 제시된 고려사항들을 살펴보면 두 가지 사항을 알 수 있다. 첫 번째는 주파수 분배변경, 주파수 회수․재배치 등과 같은 전파자원 이용효율개선 시책의 시행에 있어 고려해야할 사항들이 시책에 따라 중복되거나 다소의 차이만 있다는 것이다. 따라서 이들 고려사항을 통합함으로써 공통적으로 적용할 수 있는 평가지표를 도출할 수 게 된다. 두 번째는 법이 정하고 있는 고려 사항이 주파수 수요 측면과 공급 측면으로 구분될 수 있다는 점이다. 이는 마치 호주 ACMA의 스펙트럼 정책결정 프레임워크에서 환경 분석을 스펙트럼 수요 측면과 공급측면으로 구분하는 것과 유사하다⁵⁾. 따라서 법에서 정하고 있는 고려 사항을 통합하고, 이를 주파수 공급 측면과 수요측면의 범주로 구분할 수 있다는 것을 알 수 있다. 그림 2는 전파법이 규정하고 있는 고려사항이 어떻게 평가지표로 통합되고 범주화되는지를 보여준다.

첫 번째 범주인 ‘주파수 수요 측면의 이용효율 개선 시급성’은 주파수 수요전망, 사회경제적 파급효과, 국제적 동향의 측면에서 특정 대역의 이용효율 개선이 얼마나 타당한지를 고려하는 것이다. 첫 번째 지표인 수요전망의 경우 특정 주파수를 이용하는 서비스의 수요 전망으로서 여기에는 기존 이용 서비스의 향후 수요전망과 잠재적 신규 서비스의 수요 전망도 포함되며, 국가안보, 치안 등 공익적 필요성에 의한 수요도 포함된다. 주파수이용효율 개선효과는 주파수 이용에 따른 사회․경제적 효과로서 전파법에서 궁극적으로 지향하고 있는 바라 할 수 있다. 여기에는 국가안보 등 공익적 측면뿐 만 아니라, 산업적, 경제적 효과도 포함된다. 국제적 동향은 주파수 이용의 국제적 조화 측면을 고려한 국제적 규제, 기술 표준, 주요국의 정책동향 등이 함께 고려된다.

두 번째 범주인 주파수 공급⁶⁾ 측면의 이용효율 개선의 용이성은 소요비용, 기존 이용자 보호, 인접국가 또는 인접대역 간섭영향 측면에서 주파수 공급이 얼마나 어려운지를 검토한다. 먼저 소요비용의 경우, 이용효율 개선에 소요되는 금전적, 시간적 비용에 관한 사항으로서 법에서 규정하는 고려사항에 포함되어 있지는 않지만 법에서 ‘이용현황’을 고려하는 취지에는 효율개선에 소요되는 비용을 파악하기 위한 목적도 포함되어 있다고 할 수 있다. 다음으로 기존 이용자 보호대책은 이용효율개선 시행으로 기존 이용자가 받는 영향을 고려한다. 이용자 보호 방법으로는 타대역으로의 이전 또는 타통신 수단으로의 대체가 있을 수 있다. 회수․재배치의 경우, 허가 무선국을 대상으로 손실보상이 수반될 수 있으며(전파법 제7조), 주파수 공동사용의 경우 기존 이용자에게 대한 우선적 이용을 보장할 수 있는 기술 기준, 제도적 방안 등이 고려될 수 있다. 간섭영향의 경우, 새로운 서비스 도입에 따른 동일 인접 국가 간섭 또는 인접 대역과의 간섭 문제 유발 시 해결 가능성에 관한 사항이다.

그림 2에서도 알 수 있듯이, 법에서 제시된 고려사항 중에서 ‘이용현황’은 ‘기존 서비스의 수요전망’과 ‘이용효율 용이성’과 관계가 있다. 일반적으로 전파자원을 확보 또는 공급한다고 할 때 미이용되거나 이용이 적은 대역을 공급한다는 인식이 있다. 이러한 인식은 전파법에서도 알 수 있는데, 제6조의2(주파수회수 또는 주파수 재배치)에 따르면 주파수 ‘이용실적이 낮은’ 경우에 주파수회수 또는 주파수 재배치를 할 수 있다는 표현에서도 알 수 있다⁷⁾. 그러나 이용이 많고 적음만으로 주파수 공급을 정당화하기에는 불충분하다. 특정 주파수 대역의 이용이 적더라도 새로운 서비스 수요 전망이 불투명하다면 신규 공급이 불필요할 수 있으며⁸⁾, 해당 대역의 이용이 많더라도 새로운 서비스 또는 기술에 의한 사회․경제적 파급효과가 크다면 효율개선의 대상이 될 수 있다는 것이다⁹⁾. 예를 들어 아날로그 TV 방송용 주파수의 경우 충분히 많이 이용된다고 할 수 있었지만, 디지털 방식으로의 전환을 통해 방송 화질이 개선되고, 채널 재배치를 통해 여유 주파수도 확보할 수 있었다.

이용현황을 단정적으로 평가하는 것도 어려울 수 있다. 왜냐하면 특정 주파수 대역의 이용 또는 무선국이 적다는 이유만으로 이용이 적다고 판단할 수 없기 때문이다. 예를 들어 인명안전과 관련된 주파수는 이용시간이 적거나 운용 중인 무선국이 적더라도 효율개선이 필요하다고 판단할 수 없다. 따라서 이러한 ‘이용현황’에 대한 고려는 결국 주파수 공급 측면에서 주파수 효율개선의 용이성을 판단하는데 활용되어야 한다.

평가지표는 법령에서 규정한 고려사항을 재분류한 결과에 따라 크게 ‘주파수 수요 측면의 이용효율 개선의 시급성’과 ‘주파수 공급 측면의 이용효율 개선의 용이성’의 두 가지 범주로 구분할 수 있다. 이어서 개별 고려사항으로부터 각 범주에 포함되는 상위지표와 하위지표를 도출할 수 있다. 첫 번째로 ‘주파수 수요 측면의 이용효율 개선의 시급성’ 범주의 평가기준과 평가지표는 표 6과 같다.

수요전망의 경우, 특정 대역을 이용하고 있는 기존 서비스와 해당 서비스의 향후 주파수의 수요를 측정하는 것이다. 여기에서 수요란 국내 이용자의 수요를 의미한다. 일반적으로 주파수 수요를 고려할 때 국제적 추세에 따르는 것이 우선적으로 고려되고, 국내 수요는 과소평가되는 경우가 있는데, 이는 주파수 이용방식을 국제적으로 단일화된 방식을 따를 경우 얻을 수 있는 장점(규모의 경 제 구축, 국제 로밍 등)이 많기 때문이다. 그러나 최근에는 시장 경쟁이 심화되면서 다양한 기술 또는 표준이 경쟁하는 경우가 증가하고 있어 국내에서 기술 방식을 선택해야할 경우도 있고, 국제 표준이 존재하더라도 시장에서 실질적으로 이용되는 기술은 해당 표준과 다를 수도 있기 때문에 국제적 추세에 전적으로 의존하기보다 국내 수요 전망과 이에 따른 사회․경제적 효과를 종합적으로 고려하는 것이 필요하다. 평가지표는 기존 수요와 신규 수요로 구분된다. 왜냐하면 특정 대역의 이용효율 개선 시책을 시행할지 여부를 판단하는데 있어 기존 이용 서비스의 주파수 수요전망과 신규 서비스의 주파수 수요 전망을 비교해서 판단하는 것이 필요하기 때문이다.

개선효과에서는 해당 주파수의 이용효율 개선을 통해 기대할 수 있는 기술 및 산업 생태계 발전 측면의 효과와 경제, 사회 측면의 효과를 평가한다. 기술 및 산업 생태계 발전은 해당 주파수 이용효율 개선에 따른 관련 분야의 기술의 개발 또는 제조, 서비스 등 산업 생태계의 발전 가능성을 평가하는 것으로, 전파자원 이용효율 개선의 고려사항으로서 전파법에서 별도로 언급되고 있지 않고 있으나, 전파법은 기술개발의 촉진을 규정하고 있고, 전파법이 목표로 하고 있는 공공복리의 증진에 있어 산업 생태계 발전도 필수적으로 고려되어야 할 사항이라 할 수 있다. 경제, 사회 측면은 주파수 이용효율 개선을 통해 기대할 수 있는 경제, 사회적 측면의 파급 효과라 할 수 있다. 따라서 전파법에서 고려사항으로 하고 있는 국방, 치안 등 공익적 필요성도 사회적 효과로서 동 지표에서 고려된다.

국제동향 적합성은 크게 주요국의 정책동향 적합성과 국제표준 적합성으로 구분된다. 미국, 영국 등 해외 주요국은 큰 시장을 가지고 있는 경우가 많아 기술방식이나 주파수 이용방식에 큰 영향력을 가지고 있어 규모의 경제, 수출 주도의 국내 산업 활성화 등을 고려할 때 필수적으로 고려해야 하며, 이들 국가에서 새로운 주파수 이용기술, 방식이 우선적으로 채택되는 경우가 많다는 점에서 필수적으로 고려할 필요가 있다. 국제적 표준도 표준이 기술발전 추세를 반영하고 있고, 표준에 따른 국제적 조화를 통해 규모의 경제를 달성할 수 있으며, 인접국가와의 간섭 가능성을 줄일 수 있고, 무선통신 장비의 원활한 국가간 이용이 가능하다는 점에서 중요하게 고려되어야 한다.

두 번째로 주파수 공급 측면의 이용효율 개선의 용이성 범주의 상위 및 하위지표는 표 7과 같다.

이러한 용이성을 평가하는데 필요한 지표로는 크게 소요비용, 이용자 보호, 간섭 영향으로 구분할 수 있다. 주파수 개선의 용이성은 효율개선 방식(회수 또는 재배치, 공동사용 등)에 따라 달라진다. 예를 들어 신규 서비스가 전국 범위 서비스이고, 기존에 광범위하게 사용되고 있다면 기존 주파수의 회수 또는 재배치가 필요할 것이므로 소요비용, 기존 이용자 보호가 어려울 수 있다. 만약 신규 서비스의 지역적 범위가 협소하고, 기존 이용도 일부 지역에 국한되어 공동사용이 가능하다면 기술적 이용 기준을 정하는 것만으로 비교적 용이하게 이용효율 개선이 가능할 것이다. 따라서 시급성 평가 과정에서 확인된 신규 주파수 수요 서비스의 유형에 따라 공동사용으로도 가능한지, 회수 또는 재배치가 필요한지를 결정하는 것이 필요하다.

소요비용은 이용효율 개선에 필요한 소요되는 시간적, 금전적 비용에 관한 것이다. 소요 비용이 클 경우, 이에 필요한 시간과 금전적 비용 확보가 필요하므로 용이성이 낮아진다고 할 수 있다. 시간과 금전적 비용은 계량적 측정이 가능해 계량적인 평가 기준을 고려할 수 있으나, 경우에 따라 기준이 다를 수 있기 때문에 명확한 기준을 제시하는 것은 어렵다. 다만 시간의 경우 신규 서비스 이용시점과 손실보상에 필요한 통상적인 시간을 고려해 기준을 정할 수 있으며, 비용의 경우 기존 손실보상 금액을 참고해 금액의 다소를 판단할 수 있는 기준으로 삼을 수 있을 것이다.

이용자 보호는 특정 대역에 이용효율개선을 시행할 경 우, 해당 대역을 이용하고 있는 기존 이용자를 보호할 수 있는 대책을 마련할 수 있는지에 관한 것이다. 만약 회수 또는 재배치를 시행할 경우 우선 기존 이용자를 수용할 수 있는 가용 대역이 있어야 한다. 가용 대역이 있는 경우 허가 무선국은 금전적인 손실보상을 받을 수 있으며, 손실보상 대상에 포함되지 않는 무선국이라도 법에 의해 일정 수준의 지원을 받는 것도 가능하다. 만약 공동사용의 경우 신규 서비스 이용자가 기존 서비스 이용자에게 간섭 영향을 주지 않도록 기술기준을 제정하거나, 간섭 발생 시 간섭해소를 요구할 수 있는 권한을 부여하는 것을 고려할 수 있다.

간섭 영향은 이용효율을 개선하기 위해 새로운 기술방식 또는 서비스를 도입함에 따라 발생할 수 있는 인접대역 또는 인접 국가에 미치는 간섭 문제의 해결 가능성에 관한 것이다. 간섭 문제는 신규 서비스 도입에 있어 반드시 선결되어야할 문제이다. 그러나 문제를 해결하는 것이 어려울 수도 있다. 예를 들어 인접대역에서 운용 중인 무선국의 성능(수신기 필터 성능)이 미흡해 부품 교체가 필요할 경우 소요 비용과 시간이 커질 수 있다. 인접 국가간 간섭이 있는 경우 당사국간 상호협상을 통해 주파수 이용에 관한 조정이 필요하나, 경우에 따라 협상으로 인한 해결이 어려울 수도 있다. 따라서 이러한 문제로 인해 간섭영향 해결을 예상하기 어려운 경우라면 다른 평가지표의 평가결과에도 불구하고, 용이성이 매우 낮다고 평가되어야 한다.

지금까지 설명한 이용효율 개선의 용이성 범주의 지표 평가에서는 주파수 이용현황 정보가 기초자료 역할을 한다. 즉, 주파수 이용의 많고 적음은 주파수 공급을 정당화하는 대신 주파수 공급 측면에서 주파수 효율개선의 가능성 또는 용이성을 판단하는 근거로 활용된다.

앞서 살펴본 바와 같이, 평가 지표는 주파수 수요 측면의 이용효율 개선의 시급성과 주파수 공급 측면의 이용효율 개선의 용이성의 크게 두 가지의 범주로 구분된다. 각 범주의 평가지표의 측정결과를 단순 합산할 경우 각 범주의 평가결과가 구별되지 않아 정책적 시사점이 모호해진다. 본 논문에서는 두 가지의 범주의 평가 결과를 그 림 3과 같이 공급측면의 용이성과 수요 측면의 시급성을 두 축으로 하는 매트릭스에 표시하여 우선순위를 평가하는 것을 제안한다. 이 평가 매트릭스는 공급측면의 용이성과 수요 측면의 시급성을 두 축으로 하여 사분면으로 구분될 수 있으며, 각 범주의 측정결과가 어느 사분면에 위치하는지에 따라 정책 방안을 도출할 수 있게 된다. 이 매트릭스를 이용하면 이용이 적은 대역을 확보하여 공급하는 상황을 방지할 수 있다. 왜냐하면 이용이 적은 대역은 공급이 용이하지만, 수요가 적으면 3순위에 해당하여 주파수 이용효율개선을 통한 공급이 불필요할 수 있기 때문이다¹⁰⁾.

우선순위 평가 매트릭스는 4개의 영역으로 구분된다. 첫 번째로 효율개선 1 순위에 해당하는 영역에 속하는 주파수 대역은 효율개선의 시급성과 용이성이 커서 시급한 효율개선 시행이 필요한 대역이라 할 수 있다. 즉, 현재 이용하고 있지 않지만 수요가 커서 분배변경 등의 이용효율개선 시행을 통해 주파수 공급이 필요한 대역이라 할 수 있다. 예를 들어 최근 5G 이동통신용으로 주목받고 있는 mm파 대역의 경우 미이용 중이거나 이용이 적어 분배변경만으로 공급이 가능하다. 2순위에 해당하는 영역에 속하는 주파수 대역은 효율개선 시행의 시급성은 크지만, 용이성이 낮아 회수 또는 재배치 등 효율개선의 즉각적인 시행이 어려운 대역이다. 따라서 효율개선을 위해 이용효율개선의 시행을 사전에 고지하거나, 신규 무선국의 허가를 금지하는 등의 조치가 필요할 수 있다. 이 영역에 속하는 주파수 대역으로는 최근 경매를 통해 공급된 3.5 GHz 대역을 들 수 있다. 동 대역은 WRC-07 결과에 따라 IMT대역으로 지정된 이후 IMT용으로 확보하기 위해 신규 무선국 허가를 중지하였고, 이로 인해 비교적 신속한 주파수 확보와 공급이 가능해졌다. 3순위에 해당하는 주파수 대역은 효율개선 시행의 시급성은 크지 않지만, 신규 확보가 용이한 대역이다. 따라서 이 영역에 속해 있는 대역에 대해서는 효율적 이용을 위해 새로운 기술 또는 서비스를 발굴하는 것이 필요한 대역이다. 이 영역에 속하는 주파수 대역으로는 IMT-TDD용으로 분배되었지만, 현재 미사용 중에 있는 1.9 GHz 대역이라든가, 무선전송링크용으로 분배되어 있으나 운용 무선국 수가 많지 않은 mm파 대역이 포함될 수 있다. 여기에 속하는 대역은 신규 수요제기 상황을 모니터링하거나, 발굴하는 정책적 노력이 필요할 수 있다. 마지막으로 4순위에 해당하는 주파수 대역은 효율개선의 시급성과 용이성이 모두 크지 않은 대역이다. 따라서 이 대역은 현 상황에서는 이용을 지속하고, 신규 수요 등에 대한 모니터링이 필요한 대역이다. 예를 들어, LTE 등 이동통신용으로 사용하고 있어 기존 서비스 대비 신규 서비스 수요가 크지 않는 대역이나, 항공, 해상용과 같이 국제적 표준 변경 없이 국내 정책만으로 용도변경 등의 이용효율 개선 시행이 사실상 어려운 대역이 해당한다고 볼 수 있다.

이 절에서는 각 범주의 평가결과를 산출하는 방법에 대해 논의한다. 일반적으로 다수의 평가기준(또는 지표)으로 다수의 평가 대상(여기서는 주파수 대역에 해당)을 평가하는 경우 계층화분석과정(analytic hierarchy process: AHP)이 적용될 수 있다. 계층화분석법은 쌍대비교(pair-wise comparison)를 적용해 다기준 의사결정(multi-criteria decision making)시 인간의 제한된 기억과 판별능력으로 인해 발생할 수 있는 평가의 오류를 최소화하고 평가의 일관성을 유지할 수 있는 방법론으로서, 공공 정책결정, 기업 전략결정 등에 널리 활용되는 방법이다^[8].

그러나 이 방식을 그대로 적용하기에는 두 가지 문제점이 있다. 첫 번째 문제점은 본 논문에서 제안하는 시급성과 용이성의 평가에 있어 필요한 것은 절대적인 수준이지만, 이 방법으로 도출된 결과는 상대적 수준이라는 점이다. 상대수준을 측정하게 되면 만약 특정 대역이 평가대상 대역 중 시급성이 가장 높은 것으로 평가되더라도 절대적인 수준은 작은 경우가 있을 수 있다. 이런 경우, 해당 대역은 시급성이 낮은 것으로 평가되어야 정책 오류를 피할 수 있다. 또, 다른 문제는 실제 평가 시행에 관한 문제로서 AHP 방식을 적용할 경우, 각 평가지표에 대해 평가대상(주파수 대역)별 상대적 평가수준을 비교하는 쌍대비교가 필요한데, 평가지표의 수가 k이고, 평가대역의 수가 n라고 하면, 각 지표에 대해 주파수 대역 쌍을 비교해야 하므로 k×_nC₂ 회의 쌍대비교가 필요하게 된다. 따라서 비교 회수가 평가 대역 개수인 n의 제곱에 비례하여 증가하게 되므로 대역의 개수가 많아질수록 평가자의 부담이 커질 수 있다. 예를 들어 수요측면에서의 시급성 평가의 경우 평가지표의 수가 6개이므로 평가 대역 개수가 8개만 되더라도 6×₈C₂ = 168회의 쌍대비교가 필요하다.

따라서 위와 같은 문제점으로 인해 절대적 측정 방식의 AHP 적용이 필요하다^[9]. 이 방식에서는 AHP 단계 중에 ‘지표별 평가대상의 상대적 평가수준 계산’ 단계에서 상대적 평가수준이 아닌 절대적 수준을 측정하는 것이다. 즉, 평가 지표별로 등급을 구분하고 평가 대상이 어떤 등급에 속하는지 판단해 이를 점수화하는 것이다. 일반적으로 절대적 평가수준 측정을 위해서는 등급의 정의와 각 등급이 어떻게 성취될 수 있는지가 명확해야 한다. 또한 등급들이 서로 차별화될 수 있다는 믿음이 경험과 자료에 의해 뒷받침될 수 있어야 한다.

본 논문에서는 절대적 측정을 위해 5단계의 리커트 척도(likert scale)를 적용하는 것을 제안한다. 리커트 척도에서 등급기준은 ‘매우 적다’에서부터 ‘매우 크다’의 정도에 따라 보통 5단계로 구분될 수 있고, 이 때 단계별로 1점에서 5점이 배점된다¹¹⁾. 여기서 평가 지표의 척도를 5단계로 측정하는 것으로 정한 이유는 평가 매트릭스에서 시급성, 용이성 범주가 3단계(크다, 중간, 작다)로 구분되기 때문에, 평가 지표 척도를 7단계 이상으로 증가하면 정확도가 증가하겠지만, 우선순위 결과에 미치는 영향이 크지 않을 것으로 예상되어 편이상 5단계가 적정할 것으로 판단되기 때문이다. 중간 정도에 해당하는 3점은 정도가 보통이거나 판단이 불확실한 경우에 해당한다. 측정 결과는 전문가 설문 또는 토의를 거쳐 얻을 수 있다.

리커트 척도를 적용한 이유는 현재 제시된 평가지표에 대해 계량화된 측정 기준을 제시하는 것이 현실적으로 어렵기 때문이다. 계량 지표를 고려할 때 주파수 수요의 경우, 트래픽, 무선국 수 증가 추이, 이용시간 등의 자료를 이용할 수 있지만, 다양한 용도를 포괄할 수 있는 기준을 제시하는 것은 어렵다. 예를 들어 이동통신의 경우 트래픽 또는 무선국 수로 전망할 수 있겠지만, 무선국 수 파악이 어려운 비면허 대역의 경우 추정치로 대체하는 것이 필요하다. 또한 공공 서비스의 경우 무선국, 트래픽 수보다는 국제적 규제 또는 정부의 정책에 따른 수요를 우선적으로 고려해야 하기 때문에 정량적 측정이 불가능할 수 있다. 따라서 다양한 서비스를 포괄할 수 있는 계량지표를 도출하는 것은 현실적으로 불가능하다고 할 수 있다. 개선효과의 경우도 금전적 크기로 예상할 수는 있겠으나, 시간과 노력이 많이 소요될 뿐만 아니라, 미래 전망 시나리오, 예측 모델, 연구자의 주관 등에 따라 다양한 결과가 나올 수 있어 계량화된 기준을 정하는 것이 어려울 수 있으며, 잘못된 계량적 기준을 정할 경우 평가결과를 오도할 위험도 있다.

따라서 현 시점에서는 리커트 척도를 적용하는 것이 적절한 것으로 판단된다. 지표별 측정은 해당 분야의 전문가로 구성된 평가단이 다양한 근거 자료를 바탕으로 협의, 조정을 통해 최대한 객관적인 결과를 도출하는 것이 필요하다. 측정 기준의 부재로 인해 측정결과가 평가자의 주관에 의존할 가능성이 있으므로 평가결과에 대해 이해관계자 등의 의견수렴을 통해 평가결과를 보완할 수 있는 절차가 필수적으로 수반되어야 한다. 향후 몇 년 동안 평가가 진행되면, 축적된 평가결과 자료를 바탕으로 계량화된 측정 기준을 정하는 것도 가능할 것이다.

평가대상 주파수 대역은 기본적으로 전 대역을 대상으로 하는 것을 원칙으로 한다. 그러나 대부분의 주파수 대역은 주파수 이용 환경의 변화가 크지 않기 때문에 매년 전 대역을 대상으로 평가하는 것보다 전 대역을 몇 개 구간(예를 들어 3 GHz 이하, 3～10 GHz, 10 GHz 이상의 3개 구간)으로 구분해 연도별로 각 구간을 평가하는 것이 효율적이다. 그러나 5G 이동통신과 같이 수요와 국제적 환경이 급변하는 서비스는 대역을 별도로 정해 매년 평가하는 것이 필요할 수 있다. 평가 대상 대역의 최소 단위를 구분하는 기준은 5 MHz폭, 10 MHz폭과 같이 일률적인 구분보다 주파수 수요 시급성과 공급 용이성을 평가하는 것임을 고려해서 주파수의 용도 단위로 구분하는 것이 바람직하다. 이 때 주파수 분배표의 분배 업무를 기본 단위로 하되, 실제 활용되는 용도(주파수 분배표 고시의 마지막 열에 해당^[11])를 보완하여 구분하는 것이 정책 활용 측면에서 효과적일 것이다.

평가의 절차는 효율적인 평가 진행을 위해 주파수 수요 측면의 이용효율 개선의 시급성 범주를 평가하는 단계와 주파수 공급 측면의 이용효율 개선의 용이성 범주를 평가하는 단계로 구분한다. 먼저 수요 측면의 시급성을 평가하는 단계에서는 평가 결과에 따라 평가 대역이 상위 순위(1, 2순위)에 속하는지, 하위 순위(3, 4순위)에에 속하는지를 확인할 수 있는데, 만약 수요 시급성이 커서 상위 순위에 속한다면 공급 측면의 용이성을 평가하는 단계로 진입하고, 효율개선의 시급성이 낮아 하위 순위에 속한다면 새로운 수요가 없어 공급 용이성 관련 지표 측정이 불가능하므로 간소화된 방식으로 평가한다¹²⁾. 첫 번째 단계인 수요 측면의 시급성 평가 단계에서는 앞서 설명한 AHP 방식에 따라 평가가 진행된다. 이 때 평가지표의 가중치를 산출하고, 각 평가지표를 위한 자료수집 및 점수의 평가는 관련 전문가 협의를 통해 이루어진다. 이 단계에서는 평가 결과 산출뿐만 아니라, 대략적인 효율개선 방안도 함께 도출되어야 한다. 즉, 향후 수요전망 파악을 통해 해당 대역의 전 대역을 재배치해야할지, 일부 지역에서 공동사용이 가능한지, 기술방식 전환이 필요한지에 등에 대한 대략적인 결론을 도출되어야 한다. 이 결과는 다음 단계인 공급 용이성을 평가할 때 소요비용, 이용자보호대책, 간섭문제를 평가할 때 기준으로 활용된다. 마지막 단계는 평가결과 초안에 대해 의견을 수렴하고 재검토하여 평가결과에 반영하는 단계이다. 이 단계에서는 평가에서 고려되지 못한 사항, 누락되었거나 잘못된 정보를 보완하는 것이 가능하다. 또한 의견수렴 단계를 통해 주파수 효율개선 정책 방향에 대한 기존 이용자와 이해관계자의 입장을 파악할 수 있다. 전체적인 평가 절차는 그림 4와 같다.

본 논문에서 제안하고 있는 우선순위 평가 방안은 절대적 측정 방식의 AHP에 기반하고 있어 평가지표의 측정을 위한 명확한 기준이 필요함에도 불구하고, 측정 기준을 제시하는 것이 현실적으로 어려운 문제가 있다. 따라서 최대한 다양한 자료를 통해 종합적으로 판단하는 것이 측정의 정확성 제고에 필수적이다. 각 지표별로 측정 시 고려해야 할 착안사항은 표 8 및 표 9와 같다.